31 Αυγούστου 2022

Κουκάκης Γεώργιος

Αναλυτής στο Κέντρο Διεθνών Στρατηγικών Αναλύσεων (ΚΕΔΙΣΑ)

Μέλος του Ελληνικού Ινστιτούτου Στρατηγικών Μελετών (ΕΛ.Ι.Σ.ΜΕ.)

Research Associate of Hermes Institute of International Affairs, Security & Geoeconomy (I.I.A.S.GE.)

Απόφοιτος του ΠΜΣ «Διακυβέρνηση, Ανάπτυξη και Ασφάλεια στη Μεσόγειο» του Πανεπιστήμιο Αιγαίου

———————————————————————————————————-

Πριν λίγες ημέρες ήρθε και πάλι στο προσκήνιο το ΚΥ.Σ.Ε.Α., αυτή τη φορά λόγω της τακτικής συνεδρίασης που πραγματοποίησε στις 23 Αυγούστου 2022 με βασικό αντικείμενο συζήτησης τη φύλαξη των ελληνικών συνόρων στον Έβρο. Σύμφωνα δε με την ανακοίνωση που εκδόθηκε από το Γραφείο Τύπου του Πρωθυπουργού με το πέρας της συνεδρίασης, τα μέλη του ΚΥ.Σ.Ε.Α. εξέτασαν -μεταξύ άλλων- το ζήτημα της αυξανόμενης πίεσης που δέχεται η χώρα μας από την παράνομη είσοδο ατόμων, τόσο από τα χερσαία όσο και από τα θαλάσσια σύνορα. Αυτό που αποφασίστηκε ήταν η επέκταση του φράχτη του Έβρου αρχικά σε επιλεγμένα καίρια σημεία -σύμφωνα με τις εκτιμήσεις του Γενικού Επιτελείου Εθνικής Άμυνας (ΓΕΕΘΑ) και των άλλων συναρμόδιων Υπουργείων- και στη συνέχεια σε όλο το μήκος του ποταμού καθώς και η βελτίωση του συστήματος επιτήρησης στην ευρύτερη περιοχή, μέσω της αναβάθμισης και ενίσχυσης των μέσων επιτήρησης.

Ενώ όμως οι περισσότεροι πολίτες έχουν αντιληφθεί την κρισιμότητα της κατάστασης όσον αφορά τις μεταναστευτικές ροές που καλείται να διαχειριστεί σε καθημερινή βάση το ελληνικό κράτος, μία μεγάλη μερίδα από αυτούς δεν γνωρίζουν ότι το ΚΥ.Σ.Ε.Α. έχει μετασχηματιστεί εδώ και αρκετό καιρό από Κυβερνητικό Συμβούλιο Εξωτερικών και Άμυνας σε Κυβερνητικό Συμβούλιο Εθνικής Ασφάλειας, διατηρώντας το ίδιο ακρωνύμιο. Ορισμένοι μάλιστα όταν αναφέρονται σε αυτό χρησιμοποιούν την παλιά του ονομασία, τόσο κατά τη διάρκεια δημόσιων συζητήσεων όσο και σε άρθρα που δημοσιεύονται κατά διαστήματα σε εφημερίδες ή το διαδίκτυο. Πότε όμως πραγματοποιήθηκε ο συγκεκριμένος μετασχηματισμός; Ποια είναι η νέα σύνθεση το ΚΥ.Σ.Ε.Α.; Ποιες είναι οι αρμοδιότητές του και πολύ περισσότερο τι περιλαμβάνει ο όρος Εθνική Ασφάλεια; Το παρόν κείμενο απαντάει σε αυτά τα σημαντικά ερωτήματα, αποσαφηνίζοντας το νέο θεσμικό πλαίσιο Εθνικής Ασφάλειας της χώρας μας.

Στις 18 Ιουλίου 2019 η Κυβέρνηση προχώρησε στην ανασύνθεση του Κυβερνητικού Συμβουλίου Εξωτερικών και Άμυνας, του οποίου η νέα 6μελής σύνθεση περιελάμβανε ως πρόεδρο τον Πρωθυπουργό και τακτικά μέλη τον Υπουργό Εξωτερικών, τον Υπουργό Προστασίας του Πολίτη, τον Υπουργό Εθνικής Άμυνας, τον Υπουργό Ναυτιλίας και Νησιωτικής Πολιτικής και τον Α/ΓΕΕΘΑ, ενώ ο Γενικός Γραμματέας (ΓΓ) του Πρωθυπουργού συμμετείχε στις συνεδριάσεις χωρίς δικαίωμα ψήφου και ο ΓΓ της Κυβέρνησης τελούσε χρέη Γραμματέα του ΚΥ.Σ.Ε.Α. Λίγο αργότερα, την 1^η Αυγούστου 2019 πραγματοποιήθηκε ο διορισμός του πρώτου Έλληνα Συμβούλου Εθνικής Ασφάλειας, ενέργεια που εκλήφθηκε από τους περισσότερους ως προάγγελος της επανασύστασης Συμβουλίου Εθνικής Ασφάλειας (ΣΕΑ) που είχε συσταθεί το 1986 αλλά καταργήθηκε δέκα χρόνια αργότερα.

Όντως, στις 07 Αυγούστου δημοσιεύτηκε ο Νόμος 4622/2019 (Επιτελικό Κράτος) σύμφωνα με τον οποίο -μεταξύ άλλων- συστάθηκε το Κυβερνητικό Συμβούλιο Εθνικής Ασφάλειας (ΚΥ.Σ.Ε.Α.), η συγκρότηση του οποίου ωστόσο δεν καθοριζόταν. Για το λόγο αυτό το άρθρο 115 του εν λόγω Νόμου προέβλεπε ότι μέχρι την έκδοση σχετικής απόφασης, το ΚΥ.Σ.Ε.Α. θα συνεδρίαζε και λειτουργούσε -εφόσον ήταν αναγκαίο- σύμφωνα με τη συγκρότηση της 18^ης Ιουλίου. Όσον αφορά στις αρμοδιότητες του νέου ΚΥ.Σ.Ε.Α., αυτές σύμφωνα με το άρθρο 7 περιελάμβαναν τη διαμόρφωση της Στρατηγικής Εθνικής Ασφάλειας, τον συντονισμό όλων των εμπλεκόμενων φορέων, τη λήψη αποφάσεων για θέματα που σχετίζονται με τις Ένοπλες Δυνάμεις και τα Σώματα Ασφάλειας, τη διενέργεια εκτιμήσεων σε περιόδους κρίσεων και την οργάνωση του Συστήματος Χειρισμού Κρίσεων (ΣΧΚ), καθώς και τον καθορισμό της πολιτικής όσον αφορά τη συμμετοχή στη δοκιμή σχεδίων της Πολιτικής Σχεδίασης Έκτακτης Ανάγκης (Π.Σ.Ε.Α.). Καθοριζόταν επίσης ότι σε περίοδο πολέμου το ΚΥ.Σ.Ε.Α. θα μετονομαζόταν σε Πολεμικό Συμβούλιο.

Το άρθρο 23 του προαναφερθέντα Νόμου προέβλεπε επίσης τη συγκρότηση Γραφείου Συμβούλου Εθνικής Ασφάλειας εντός της Γενικής Γραμματείας του Πρωθυπουργού με αρμοδιότητα «[…] την υποστήριξη του Πρωθυπουργού και του ΚΥ.Σ.Ε.Α. για κάθε θέμα που άπτεται της εξωτερικής και εσωτερικής ασφάλειας της Χώρας και της διαχείρισης κινδύνων και κρίσεων που σχετίζονται με αυτήν». Ακολούθως, στις 31 Οκτωβρίου διορίστηκε Αναπληρωτής Σύμβουλος Εθνικής Ασφάλειας, ενώ την 3^η Δεκεμβρίου καθορίστηκε η συγκρότηση του νεοσύστατου ΚΥ.Σ.Ε.Α. δυνάμει της Απόφασης Υ133, κατά την οποία διατηρήθηκε η 6μελής σύνθεση της 18^ης Ιουλίου με τη διαφορά ότι χρέη Γραμματέα τελούσε πλέον ο Προϊστάμενος του Γραφείου Συμβούλου Εθνικής Ασφάλειας, δηλαδή ο Σύμβουλος Εθνικής Ασφάλειας. Η συγκεκριμένη απόφαση σηματοδοτούσε επίσης την μετάβαση σε ένα νέο θεσμικό πλαίσιο Εθνικής Ασφάλειας, καθώς καταργούσε οριστικά το παλιό ΚΥ.Σ.Ε.Α.

Ποιες ουσιαστικές αλλαγές σημειώθηκαν όμως στην Εθνική Ασφάλεια της χώρας μας, εκτός από την μετονομασία του ΚΥ.Σ.Ε.Α. από Κυβερνητικό Συμβούλιο Εξωτερικών και Άμυνας σε Κυβερνητικό Συμβούλιο Εθνικής Ασφάλειας; Μέσα σε 2,5 σχεδόν έτη από τον καθορισμό της σύνθεσής του και την επίσημη λειτουργία του, το ΚΥ.Σ.Ε.Α. έχει συνεδριάσει μόλις 5 φορές για θέματα που δεν σχετίζονται με τις τακτικές κρίσεις των Ενόπλων Δυνάμεων και των Σωμάτων Ασφάλειας. Η πρώτη από αυτές έλαβε χώρα την 1^η Μαρτίου 2020 με σκοπό την εξέταση της κατάστασης που επικρατούσε στα ανατολικά σύνορα της χώρας μας λόγω των υποκινούμενων από την Τουρκία μετακινήσεων πληθυσμών, καταλήγοντας στη λήψη συγκεκριμένων μέτρων. Στις 10 Αυγούστου του ίδιου έτους το ΚΥ.Σ.Ε.Α. συνεδρίασε και πάλι με αντικείμενο συζήτησης αυτή τη φορά την κατάσταση στην Ανατολική Μεσόγειο και την αντιμετώπιση της τουρκικής προκλητικότητας.

Ένα χρόνο αργότερα, στις 18 Αυγούστου 2021, έλαβε χώρα η τρίτη έκτακτη συνεδρίαση του ΚΥ.Σ.Ε.Α. για την αξιολόγηση των εξελίξεων στο Αφγανιστάν, την προστασία των ελληνικών συνόρων και την αποφυγή μίας ακόμα ανθρωπιστικής κρίσης. Όσον αφορά τη συγκεκριμένη συνεδρίαση αξίζει να σημειώσουμε ότι -εκτός από τα τακτικά μέλη- συμμετείχαν ο Υπουργός Μετανάστευσης και Ασύλου, ο Υπουργός Επικρατείας, ο Υφυπουργός Εθνικής Άμυνας, ο Διοικητής της ΕΥΠ και η Διευθύντρια του Διπλωματικού Γραφείου του Πρωθυπουργού. Στις 24 Φεβρουαρίου 2022 το ΚΥ.Σ.Ε.Α. συνεδρίασε ξανά για την εξέταση της κατάστασης στην Ουκρανία έπειτα από την εισβολή των Ρωσικών στρατευμάτων, ενώ η πιο πρόσφατη συνεδρίαση είναι αυτή της 23^ης Αυγούστου 2022 σχετικά με την κατάσταση στον Έβρο, την οποία αναφέραμε στην αρχή του κειμένου. Στην τελευταία μάλιστα αυτή συνεδρίαση συμμετείχαν για πρώτη φορά ο Υπουργός Κλιματικής Κρίσης και Πολιτικής Προστασίας καθώς και ο Υφυπουργός παρά τω Πρωθυπουργώ/Κυβερνητικός Εκπρόσωπος.

Λαμβάνοντας υπόψιν όσα έχουμε αναφέρει σχετικά με το νέο θεσμικό πλαίσιο Εθνικής Ασφάλειας της χώρας μας, καταλήγουμε στο συμπέρασμα ότι το «αναμορφωμένο» ΚΥ.Σ.Ε.Α. εστιάζει κυρίως στην αντιμετώπιση των εξωτερικών απειλών, δίνοντας έμφαση την αποτελεσματική διαχείριση των μεταναστευτικών ροών που σημειώνονται στα ανατολικά σύνορα της χώρας μας και την αντιμετώπιση της τουρκικής επιθετικότητας. Θα μπορούσε όμως κάλλιστα να λαμβάνει αποφάσεις και για άλλα μείζονα θέματα εσωτερικής ασφάλειας -με τη συμμετοχή των αντίστοιχων Υπουργών κατά τις συνεδριάσεις- όπως τα υγειονομικά μέτρα λόγω COVID-19, καθώς οι πανδημίες αποτελούν ζήτημα Εθνικής Ασφάλειας. Ένα δεύτερο συμπέρασμα στο οποίο καταλήγουμε αφορά τη σύνθεση του ΚΥ.Σ.Ε.Α., η οποία όπως διαπιστώνουμε έχει διευρυνθεί, συμπεριλαμβάνοντας πρόσθετα μέλη όπως τον Υπουργό Μετανάστευσης και Ασύλου σε μόνιμη βάση, αλλά και τον Υπουργό Επικρατείας, το Διοικητή της ΕΥΠ, τη Διευθύντρια του Διπλωματικού Γραφείου του Πρωθυπουργού, τον Υπουργό Κλιματικής Κρίσης και Πολιτικής Προστασίας, τον Υφυπουργό Εθνικής Άμυνας και τον Υφυπουργό παρά τω Πρωθυπουργώ/Κυβερνητικό Εκπρόσωπο κατά περίπτωση.

Όσον αφορά τη λειτουργία του ΚΥ.Σ.Ε.Α. αξίζει επίσης να επισημάνουμε ότι τον Αύγουστο του 2020 ο Σύμβουλος Εθνικής Ασφάλειας υπέβαλε την παραίτησή του, η οποία οδήγησε στην αντικατάστασή του από τον μέχρι τότε Αναπληρωτή Σύμβουλο Εθνικής Ασφάλειας τον Οκτώβριο του ίδιου έτους. Μέχρι και τη στιγμή της συγγραφής του παρόντος κειμένου, δεν έχει πραγματοποιηθεί κάποια επίσημη ανακοίνωση όσον αφορά το διορισμό νέου Αναπληρωτή Συμβούλου Εθνικής Ασφάλειας, γεγονός που ενδεχομένως να επηρεάζει τη λειτουργία του Γραφείου Συμβούλου Εθνικής Ασφάλειας. Απουσία επίσημης ενημέρωσης παρατηρείται και όσον αφορά το Επιτελείο που στελεχώνει το προαναφερθέν Γραφείο το οποίο εκτός από τη γραμματειακή υποστήριξη του ΚΥ.Σ.Ε.Α. οφείλει να τηρείται ενήμερο για όλα τα «ευαίσθητα» ζητήματα που επηρεάζουν την Εθνική Ασφάλεια της χώρας μας και είναι επιφορτισμένο με τον συντονισμό των ενεργειών όλων των εμπλεκόμενων κρατικών φορέων.

Μία επίσης από τις σημαντικότερες αρμοδιότητες του Επιτελείου -η οποία επηρεάζει τη λειτουργία όλων των κρατικών φορέων- είναι η εκπόνηση της Στρατηγικής Εθνικής Ασφάλειας, ενέργεια για την οποία μέχρι και τη στιγμή της συγγραφής του κειμένου δεν υπάρχει επίσημη ενημέρωσηⁱ παρά τις προβλέψεις του Νόμου 4622/2019 και τις κατά καιρούς δηλώσεις για επικείμενη έκδοσή της. Η ύπαρξη του εν λόγω κειμένου στρατηγικού χαρακτήρα είναι ζωτικής σημασίας για κάθε σύγχρονο κράτος, καθώς σε αυτό περιγράφεται το περιβάλλον ασφάλειας (security environment) εντός του οποίου καλούνται να δράσουν οι κρατικοί φορείς, κατονομάζονται οι κυριότερες απειλές (threats) και καθορίζονται τα εθνικά συμφέροντα (national interests), οι εθνικοί στόχοι (ends), τα εθνικά μέσα (means) που απαιτούνται καθώς και οι τρόποι (ways) με τους οποίους θα επιτευχθούν, παρέχοντας με τον τρόπο αυτό τη «βάση» για την εκπόνηση των επιμέρους Εθνικών Στρατηγικών των λοιπών Υπουργείων. Χαρακτηριστικό παράδειγμα Στρατηγικής Εθνικής Ασφάλειας αποτελεί αυτή των Η.Π.Α., η γνωστή National Security Strategy.

Στο σημείο αυτό θα πρέπει να επισημάνουμε ότι το πρώτο Συμβούλιο Εθνικής Ασφάλειας ήταν το National Security Council (NSC) των Η.Π.Α. που συστάθηκε το 1947 δυνάμει του Νόμου Εθνικής Ασφάλειας (National Security Act), θέτοντας τα θεμέλια για τη δημιουργία ενός σύγχρονου «Κράτους Εθνικής Ασφάλειας». Όντας το πρώτο επιτελικό όργανο Εθνικής Ασφάλειας παγκοσμίως, αποτέλεσε το πρότυπο βάση του οποίου τα περισσότερα κράτη ίδρυσαν τα δικά τους Συμβούλια Εθνικής Ασφάλειας, όπως το Ρωσικό Sovet Bezopasnosti (SB), το Βρετανικό National Security Council (NSC), η Κινέζικη Central National Security Commission (CNSC), το Τουρκικό Milli Güvenlik Kurulu (MGK), το Γαλλικό Le Conseil de Défense et de Sécurité Nationale (CDSN) και πολλά άλλα. Το Αμερικανικό NSC αποτελείται από 3 επιμέρους δομές, οι οποίες επιτελούν διαφορετικές αλλά συμπληρωματικές λειτουργίες.

Η πρώτη από αυτές είναι το «κατεξοχήν» Συμβούλιο Εθνικής Ασφάλειας (ΣΕΑ), τα μέλη του οποίου συνεδριάζουν όποτε απαιτηθεί προκειμένου να βοηθήσουν τον Πρόεδρο των Η.Π.Α. να λάβει απόφαση για σημαντικά ζητήματα Εθνικής Ασφάλειας. Η δεύτερη δομή είναι το Επιτελείο του ΣΕΑ [National Security Council Staff (NSCS)] με επικεφαλής τον Σύμβουλο Εθνικής Ασφάλειαςⁱⁱ (National Security Advisor), το οποίο ευθύνεται για τη γραμματειακή υποστήριξη του έργου του Προέδρου και την ομαλή ροή των πληροφοριών. Τέλος, η τρίτη δομή είναι οι Επιτροπές (Committees), οι οποίες μελετούν εξονυχιστικά όλα τα ζητήματα Εθνικής Ασφάλειας εξασφαλίζοντας μία πληροφοριακή βάση δεδομένων, χαράσσουν την κυβερνητική πολιτική και παρακολουθούν την εφαρμογή των αποφάσεων που λαμβάνονται. Για την αποτελεσματικότερη μάλιστα διαχείριση των εισερχόμενων πληροφοριών, προσωπικό του NSCS στελεχώνει σε 24ωρη βάση την Αίθουσα Επιχειρήσεωνⁱⁱⁱ (Situation Room) η οποία έχει χαρακτηριστεί ως «η καρδιά του επιτελείου Εθνικής Ασφάλειας».

Ολοκληρώνοντας, οφείλουμε να επισημάνουμε το γεγονός ότι ο όρος Εθνική Ασφάλεια καλύπτει ένα εξαιρετικά ευρύ φάσμα υπο-κατηγοριών, όπως η εξωτερική ασφάλεια, η οικονομική ασφάλεια, η ενεργειακή ασφάλεια, η εσωτερική ασφάλεια, η βιομηχανική ασφάλεια, η κυβερνοασφάλεια, η υγειονομική ασφάλεια, η περιβαλλοντολογική ασφάλεια, κ.λπ. Αυτό οδηγεί αρκετές φορές τους εμπλεκόμενους φορείς αφενός σε παρερμηνείες όσον αφορά τις ενέργειες που πρέπει να αναληφθούν και αφετέρου σε «σύγκρουση αρμοδιοτήτων»,^iv καθιστώντας το έργο τους ακόμα πιο δύσκολο. Ο σαφής καθορισμός επομένως τόσο της έννοιας της Εθνικής Ασφάλειας όσο και των επιμέρους αρμοδιοτήτων των κρατικών φορέων, θα συνέβαλε θετικά στην ομαλή λειτουργία του νέου θεσμικού πλαισίου Εθνικής Ασφάλειας της χώρας μας προλαμβάνοντας δισεπίλυτες καταστάσεις.

Συνοψίζοντας, θα πρέπει να τονίσουμε ότι προκειμένου ένας νέος θεσμός να είναι αποτελεσματικός κατά την εφαρμογή του σε ένα κράτος, θα πρέπει αφενός να είναι προσαρμοσμένος στις εκάστοτε ιδιαιτερότητες και την κουλτούρα που επικρατεί στο κράτος αυτό και αφετέρου να έχει «κατοχυρωθεί» νομικά ώστε μην υπάρχουν περιθώρια για παρερμηνείες.

Για να μπορέσουμε επομένως ως χώρα να σκεφτούμε «έξω από το κουτί»^v θα πρέπει πρώτα να βεβαιωθούμε ότι το κουτί είναι σαφώς οριοθετημένο…