Της Lesia Ogryzko

Τις πρώτες εβδομάδες και μήνες της ρωσικής εισβολής στην Ουκρανία, δεν ήταν μόνο ο στρατός της χώρας που έδωσε τη μάχη του, αλλά και ο λιγότερο ορατός στρατός της Ουκρανίας – οι δημόσιοι υπάλληλοι της. Εκείνη την εποχή, οι δύο στρατοί ήταν ακόμη και συγκρίσιμοι σε μέγεθος, με περίπου 261.000 μέλη των ενόπλων δυνάμεων και 208.000 δημόσιους υπαλλήλους.

Ο δημόσιος τομέας της Ουκρανίας πέρασε γρήγορα σε κατάσταση έκτακτης ανάγκης με μετεγκατάσταση, υιοθετώντας πιο ευέλικτες πρακτικές εργασίας και επισπεύδοντας τη λήψη αποφάσεων. Αυτή η ανθεκτικότητα εξασφάλιζε ότι οι δημόσιες υπηρεσίες συνεχίζονταν και οι κρατικοί θεσμοί λειτουργούσαν όσο καλύτερα μπορούσαν σε συνθήκες πολέμου. Αυτό έγινε ακόμη και ενώ πολλοί δημόσιοι υπάλληλοι έπρεπε να μετακομίσουν ή να φύγουν για να καταταγούν στο στρατό. Η ανθεκτικότητά τους βοήθησε επίσης να αντιμετωπιστεί η φήμη για διαφθορά που είχε αναπτυχθεί γύρω από την Ουκρανία: εάν το κράτος είχε πραγματικά καταρρακωθεί από δωροδοκίες, θα είχε καταρρεύσει σε λίγες μέρες.

Ωστόσο, ίσως το πιο αξιοσημείωτο επίτευγμα της ουκρανικής δημόσιας υπηρεσίας είναι το έργο της για την ευρωπαϊκή ολοκλήρωση. Μόλις τέσσερις ημέρες μετά την επίθεση της Ρωσίας, η Ουκρανία υπέβαλε αίτηση για ένταξη στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Όταν, τον Απρίλιο του 2022, η πρόεδρος της Ευρωπαϊκής Επιτροπής Ursula von der Leyen παρέδωσε συμβολικά το ερωτηματολόγιο που αποτελεί αναπόσπαστο μέρος της διαδικασίας ένταξης, παρατήρησε ότι η Ουκρανία θα χρειαζόταν εβδομάδες, αντί για τα συνηθισμένα χρόνια, για να το συμπληρώσει. Είχε δίκιο: τον επόμενο μήνα, η δημόσια διοίκηση της Ουκρανίας, με την υποστήριξη της κοινότητας των ειδικών και της κοινωνίας των πολιτών της χώρας, υπέβαλε επίσημα πάνω από 5.000 σελίδες ως απάντηση.

Παρά αυτά τα αξιοσημείωτα επιτεύγματα, η εμπιστοσύνη των πολιτών για τον κρατικό μηχανισμό της Ουκρανίας παραμένει χαμηλή, με βαθμολογία εμπιστοσύνης-δυσπιστίας μείον 46 τοις εκατό. Αντίθετα, ενώ οι ένοπλες δυνάμεις απολαμβάνουν θετική βαθμολογία 90 τοις εκατό. Ωστόσο, είναι ακριβώς η δημόσια υπηρεσία που θα χρειαστεί να “κερδίσει την ειρήνη” αφού ο στρατός κερδίσει τον πόλεμο στο πεδίο της μάχης. Αυτό είναι ιδιαίτερα σημαντικό για το ταξίδι της Ουκρανίας στην ΕΕ και την ανάκαμψη και ανοικοδόμηση της χώρας. Ως εκ τούτου, είναι ζωτικής σημασίας για την Ουκρανία και τους διεθνείς εταίρους της να επενδύσουν στις ικανότητες των δημοσίων υπαλλήλων. Για να γίνει αυτό, θα πρέπει να αντιμετωπίσουν πολλές κύριες προκλήσεις.

Πρώτον, η σταδιοδρομία στη δημόσια διοίκηση στην Ουκρανία δεν ήταν ποτέ ρόλος κύρους. Η πολιτική αναταραχή που κατέκλυσε την πρώιμη μετασοβιετική Ουκρανία μπορεί να τροφοδοτήθηκε σε μεγάλο βαθμό από σκάνδαλα και κακοδιαχείριση εκ μέρους των πολιτικών. Όμως ένα αποτέλεσμα αυτού ήταν η δημιουργία αρνητικών αντιλήψεων για τη δημόσια διοίκηση. Αναπτύχθηκε ένας φαύλος κύκλος κατά τον οποίο η πρόσληψη ταλαντούχων και με κίνητρα ομάδων σε υπουργεία και περιφερειακές αρχές παρεμποδίζεται από τη βαθιά ριζωμένη λαϊκιστική πεποίθηση στην κοινωνία ότι οι δημόσιοι υπάλληλοι πρέπει να αμείβονται ελάχιστα. Αυτό παραμένει πρόβλημα, καθώς ο προϋπολογισμός της Ουκρανίας αγωνίζεται να καλύψει τις κοινωνικές πληρωμές κατά τη διάρκεια του πολέμου, οι χαμηλοί μισθοί του δημόσιου τομέα έχουν μειωθεί ακόμη περισσότερο. Ως αποτέλεσμα, τα υπουργεία είναι υποστελεχωμένα ακόμη και ενώ παλεύουν με τις βαθιές προκλήσεις που δημιούργησε η εισβολή.

Δεύτερον, η ουκρανική δημόσια διοίκηση στερείται στιβαρής παράδοσης χάραξης πολιτικής. Κατά τη σοβιετική εποχή, ο ρόλος των αξιωματούχων ήταν να μεταφέρουν τις αποφάσεις που ελήφθησαν στη Μόσχα στη νομοθεσία της στην Ουκρανία. Κατά συνέπεια, ο κύκλος χάραξης πολιτικής για τον εντοπισμό ενός προβλήματος, την ανάπτυξη λύσης, την αξιολόγηση των επιπτώσεων και τη διεξαγωγή διαβουλεύσεων με τα ενδιαφερόμενα μέρη δεν ήταν ποτέ καθιερωμένος κανόνας. Αυτό άφησε τους δημοσίους υπαλλήλους να χτίσουν ελάχιστα στη δημοκρατική εποχή. Ως αποτέλεσμα, πολλοί πολίτες δεν αισθάνονται μέρος της εμφάνισης ή της εφαρμογής μιας πολιτικής που υποτίθεται ότι θα τους ωφελήσει, συμβάλλοντας στη δημιουργία χαμηλών επιπέδων εμπιστοσύνης.

Τέλος, η ικανότητα και η ετοιμότητα της κρατικής διοίκησης να διεξαγάγει διαπραγματεύσεις με την ΕΕ φαίνεται απίθανη. Το Κίεβο και η Επιτροπή αναμένεται να συμφωνήσουν για το διαπραγματευτικό πλαίσιο τους επόμενους μήνες. Ωστόσο, οι προσπάθειες των Ευρωπαίων εταίρων να βοηθήσουν την ουκρανική δημόσια διοίκηση να αναπτύξει τις δεξιότητες και τις ικανότητές της είναι κατακερματισμένες. Μέχρι στιγμής έχουν αποδειχθεί ανεπαρκείς για να έχουν συστημικό αντίκτυπο, και τα υπουργεία σε κάθε περίπτωση θεωρούν ότι είναι δύσκολο να στείλουν προσωπικό για εκπαιδευτικά εργαστήρια στο εξωτερικό χωρίς να διαταράξουν το έργο τους στο Κίεβο.

Ταυτόχρονα, οι δημόσιοι υπάλληλοι της Ουκρανίας δεν έχουν επαρκή γνώση σχετικά με τις επίσημες διαδικασίες και τις επίσημες προσδοκίες της ΕΕ σχετικά με την αλληλογραφία και τον τρόπο ανάπτυξης και υποβολής εγγράφων με τους απαιτούμενους τρόπους. Αυτό θα μπορούσε να εμποδίσει σημαντικά τη διαδικασία προετοιμασίας της Ουκρανίας για την εφαρμογή του κεκτημένου. Στις διαπραγματεύσεις με την ΕΕ, βασικό καθήκον για την Ουκρανία θα είναι να διαπραγματευτεί μεταβατικές ρυθμίσεις και να αναβάλει ορισμένες απαιτητικές απαιτήσεις, όπως οι γεωργικές ή περιβαλλοντικές διατάξεις. Η επίτευξη αυτού θα υποχρεώσει τις διαπραγματευτικές ομάδες να έχουν πλήρη κατανόηση της διαδικασίας διαπραγμάτευσης και του κύκλου νομοθετικής χάραξης πολιτικής της ΕΕ. Θα πρέπει να ξέρουν πώς να προσαρμόζουν τις δικές τους επίσημες διαδικασίες, να διατυπώνουν σωστά την αλληλογραφία και να κατέχουν άλλες σχετικές δεξιότητες.

Για να αντιμετωπίσουν αυτές τις επείγουσες προκλήσεις, η ΕΕ και η Ουκρανία πρέπει να εφαρμόσουν μια ολοκληρωμένη στρατηγική για την υποστήριξη της δημόσιας διοίκησης της χώρας.

Κατά κύριο λόγο, η τρέχουσα ηγεσία της Ουκρανίας πρέπει να εκφράσει μια πολιτική δέσμευση να δώσει προτεραιότητα στη μεταρρύθμιση της δημόσιας διοίκησης. Η παραμέληση αυτής της σφαίρας μπορεί να ήταν κάπως κατανοητή πριν από τέσσερα χρόνια, δεδομένης της ελάχιστης πολιτικής εμπειρίας που είχε ο Πρόεδρος Ζελένσκι και το κόμμα του. Πριν από τον πόλεμο, η προσέγγισή τους ήταν να προσπαθήσουν να εφαρμόσουν μια επιχειρηματική λογική στη γραφειοκρατία, και ως εκ τούτου, ουσιαστικά ανέστειλαν πολλές από τις διατάξεις που ίσχυαν στο πλαίσιο του προγράμματος μεταρρύθμισης της δημόσιας διοίκησης που ξεκίνησε υπό την προηγούμενη πολιτική ηγεσία το 2016 με την υποστήριξη του η ΕΕ. Αυτό έχει εμποδίσει την πρόοδο στο μέτωπο της χρηστής διακυβέρνησης. Ωστόσο, μετά από σχεδόν μια πλήρη θητεία τόσο για τον πρόεδρο όσο και για το κοινοβούλιο, θα πρέπει τώρα να κατανοηθεί ο κρίσιμος ρόλος των δημοσίων υπαλλήλων στην εφαρμογή των αλλαγών πολιτικής. Τα τελευταία χρόνια, η κοινωνία των πολιτών της Ουκρανίας και οι διεθνείς εταίροι, συμπεριλαμβανομένης της ΕΕ, ήταν λιγότερο ενεργοί από ό,τι σε άλλους τομείς πολιτικής πιέζοντας για μεταρρύθμιση των δημοσίων υπηρεσιών. Μπορούν να βοηθήσουν στο να πειστεί η κυβέρνηση να δώσει προτεραιότητα σε αυτό.

Η ΕΕ θα πρέπει να επανεκτιμήσει τη βοήθεια της για τη μεταρρύθμιση της δημόσιας διοίκησης, κατανοώντας ότι ο πόλεμος αλλάζει τα πάντα και απαιτεί μια αναθεωρημένη προσέγγιση. Για παράδειγμα, το 2017 η ΕΕ βοήθησε στην καθιέρωση μιας πολύπλοκης διαδικασίας προσλήψεων σε πολλά στάδια για δημοσίους υπαλλήλους που εργάζονται σε μεταρρυθμίσεις, η οποία μπορεί να αποθάρρυνε υποψηφίους με κίνητρα με περιορισμένη προηγούμενη εμπειρία στη δημόσια διοίκηση. Ανεστάλη το 2020. Αντίθετα, μια πιο ευέλικτη προσέγγιση, που υιοθετήθηκε πρόσφατα από το Κίεβο, για το σχηματισμό ομάδων έργων σε βασικούς κυβερνητικούς φορείς έχει ήδη αποδειχθεί επιτυχής.

Για παράδειγμα, το νεότερο κυβερνητικό τμήμα της Ουκρανίας, το Υπουργείο Ψηφιακού Μετασχηματισμού, που ιδρύθηκε το 2019, συγκεντρώνει ουσιαστικά τη δημόσια διοίκηση και τους μη γραφειοκράτες για να εργαστούν σε κοινά έργα. Πολυάριθμες επιχειρήσεις πληροφορικής παρέχουν υποστήριξη στο υπουργείο αναλαμβάνοντας λειτουργίες που ανατίθενται σε εξωτερικούς συνεργάτες για λογαριασμό του. Παράλληλα, διεθνείς δωρητές έχουν δημιουργήσει εξωτερικά γραφεία διαχείρισης έργων που συνδέονται με το υπουργείο που βοηθούν στην υλοποίηση διαφόρων κρατικών προγραμμάτων. Όλα αυτά συμβάλλουν στην ανάπτυξη ικανών ομάδων που λειτουργούν σε μια κουλτούρα startup. Αν και αυτό μπορεί να είναι λιγότερο βιώσιμο εκτός των περιστάσεων της εποχής του πολέμου, όπου το κράτος πρέπει να προσαρμοστεί γρήγορα στις αναδυόμενες προκλήσεις, μια ευέλικτη προσέγγιση διαχείρισης έργων αποδίδει μεγαλύτερα μερίσματα από μια υποτονική γραφειοκρατική κουλτούρα. Αν και οι συστημικές αλλαγές είναι επιβεβλημένες για τη μεταρρύθμιση της δημόσιας διοίκησης της Ουκρανίας, η υποστήριξη από δωρητές για αυτού του είδους τις ευέλικτες λύσεις σε βασικά υπουργεία θα ήταν πολύτιμο πλεονέκτημα στο παρόν πλαίσιο. Το πρόσφατα εγκεκριμένο σχέδιο για την εφαρμογή της διευκόλυνσης της Ουκρανίας θα πρέπει να επιτρέπει μια τέτοια ευελιξία.

Για να παρακινηθούν όσοι είναι ήδη στη δημόσια υπηρεσία –και ιδιαίτερα οι δημόσιοι υπάλληλοι που εμπλέκονται άμεσα στη μεταφορά της νομοθεσίας της ΕΕ στην ουκρανική– η ΕΕ και η ουκρανική κυβέρνηση θα πρέπει να διασφαλίσουν την αύξηση των μισθών τους. Αυτού του είδους το σύστημα ίσχυε κατά την προηγούμενη προεδρία, η οποία εφάρμοσε ότι η δημόσια διοίκηση διαθέτει ειδικούς για την υποστήριξη των μεταρρυθμίσεων. Αυτοί οι ειδικοί είναι ένας μοναδικός τύπος υπαλλήλων του οποίου ο ρόλος είναι να αναδιαμορφώνουν τη χάραξη πολιτικής σύμφωνα με τα ευρωπαϊκά πρότυπα χρηστής διακυβέρνησης και, ως εκ τούτου, να συμβάλλουν στην ανάληψη βασικών μεταρρυθμίσεων. Προηγουμένως, μεταξύ 2016 και 2020, η μακροοικονομική χρηματοδοτική στήριξη της ΕΕ στην Ουκρανία συνδέθηκε με την πρόοδο στην εφαρμογή της μεταρρύθμισης της δημόσιας διοίκησης. Αυτή η στήριξη περιλάμβανε συμπλήρωση του εθνικού προϋπολογισμού για να καταστεί δυνατή η πληρωμή υψηλότερων μισθών για αυτούς τους ειδικούς μεταρρυθμίσεων. Μια παρόμοια προσέγγιση θα βοηθούσε τώρα την υποστήριξη εκείνων στον κρατικό μηχανισμό των οποίων η δουλειά είναι να εφαρμόσουν το κεκτημένο της ΕΕ μόλις η ΕΕ εγκρίνει το πλαίσιο διαπραγματεύσεων, που αναμένεται την άνοιξη.

Τέλος, τα θεσμικά όργανα της ΕΕ, ιδίως η Επιτροπή και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, μαζί με χώρες από τα δύο τελευταία κύματα ένταξης στην ΕΕ, θα πρέπει να προσφέρουν στην Ουκρανία εκτενή επιτόπια εκπαίδευση και συνεδριάσεις ανταλλαγής εμπειριών σχετικά με τη διαδικασία διαπραγμάτευσης, το πλαίσιο διαπραγματεύσεων, την πρόσβαση στα διαρθρωτικά ταμεία , και σχετικά θέματα για δημοσίους υπαλλήλους καθώς και εκπροσώπους του ιδιωτικού τομέα και της κοινωνίας των πολιτών. Το ταξίδι της ίδιας της Ουκρανίας στην ΕΕ θα είναι, φυσικά, μοναδικό, δεδομένης της μεταρρύθμισης που θα χρειαστεί στις διαδικασίες λήψης αποφάσεων της ΕΕ και στην κατανομή του προϋπολογισμού και των διαρθρωτικών ταμείων. Η γνώση του παρελθόντος μπορεί γρήγορα να γίνει ξεπερασμένη, πράγμα που σημαίνει ότι η ΕΕ θα πρέπει να συμπεριλάβει Ουκρανούς δημόσιους υπαλλήλους σε εσωτερικές συζητήσεις σχετικά με τη μορφή αυτών των μεταρρυθμίσεων, προκειμένου να εξετάσει την προοπτική ενός μελλοντικού κράτους μέλους.

*Διαβάστε το άρθρο στην αρχική του δημοσίευση εδώ.

Απόδοση-Επιμέλεια: Νικόλας Σαπουντζόγλου

Αναδημοσίευση από το capital.gr