Το κοινό σύστημα μετανάστευσης και ασύλου της Ευρώπης παραμένει ημιτελές

Του Luigi Scazzieri

Πριν από λίγες εβδομάδες, το μεταναστευτικό έκανε μία ηχηρή επιστροφή ως το κορυφαίο θέμα της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Ο αριθμός των μεταναστών που φθάνουν στην Ιταλία έχει αυξηθεί σημαντικά τα τελευταία χρόνια (βλ. πίνακα 1) και η νέα ιταλική κυβέρνηση της Τζόρτζια Μελόνι, η οποία είχε καταστήσει την καταπολέμηση της παράτυπης μετανάστευσης μία από τις βασικές πολιτικές της, επιβεβαιώνει τις προσδοκίες και ακολουθεί σκληρή γραμμή στο θέμα.

Τον Ιούνιο, μια ομάδα χωρών συνήψε μια ad-hoc συμφωνία η οποία προβλέπει πως αυτές θα υποδεχτούν περίπου 10.000 μετανάστες που θα αποβιβαστούν στην Ιταλία και σε άλλες χώρες της νότιας Ευρώπης. Αλλά ο μηχανισμός άργησε πολύ να τεθεί σε εφαρμογή προκαλώντας την αναμενόμενη οργή της Ιταλίας. Η Ρώμη είναι ιδιαίτερα εκνευρισμένη από τις επιχειρήσεις σκαφών διάσωσης μη κυβερνητικών οργανώσεων (ΜΚΟ) στη Μεσόγειο, τα οποία η κυβέρνηση υποστηρίζει πως λειτουργούν χωρίς επίβλεψη και διευκολύνουν τη ζωή των δικτύων λαθρεμπορίας μεταναστών, ιδιαίτερα στη Λιβύη και την Τυνησία. Προσπάθησε να τους εμποδίσει να αποβιβάσουν διασωθέντες μετανάστες στα ιταλικά λιμάνια, με το επιχείρημα ότι η χώρα της οποίας τη σημαία φέρουν τα σκάφη θα πρέπει να είναι υπεύθυνη για την αποβίβαση. Η Ιταλία απαίτησε σε υψηλούς τόνους αλληλεγγύη από τους Ευρωπαίους εταίρους της για την υποδοχή μεταναστών.

Το κοινό σύστημα μετανάστευσης και ασύλου της Ευρώπης παραμένει ημιτελές

Η διαμάχη Γαλλίας – Ιταλίας για το μεταναστευτικό δεν συνιστά την πρώτη φορά που η Ιταλία και η Γαλλία έρχονται σε σύγκρουση για το θέμα. Υπήρξαν σημαντικές εντάσεις το 2018-19, όταν ο συνασπισμός υπό το κόμμα των Πέντε Αστέρων ήταν στην κυβέρνηση. Η τελευταία διαμάχη είναι το άμεσο αποτέλεσμα της νέας πολιτικής της Τζόρτζια Μελόνι για το μεταναστευτικό και του ότι ο Γάλλος πρόεδρος Εμανουέλ Μακρόν δεν έχει καμία διάθεση να διακινδυνεύσει να φανεί αδύναμος στο εσωτερικό εξαιτίας της υποχώρησής του στις απαιτήσεις της. Ταυτοχρόνως, αποτελεί υπενθύμιση ότι το κοινό σύστημα μετανάστευσης και ασύλου της Ευρώπης παραμένει ημιτελές και ότι αυτό θα συνεχίσει να προκαλεί τριβές μεταξύ των κρατών-μελών. Μπορεί επίσης να διαβρώσει σταδιακά τη λειτουργία του χώρου Σένγκεν – ενός από τους πυλώνες της ΕΕ. Μετά τη διαμάχη, η Γαλλία αύξησε τους υπάρχοντες ελέγχους στα σύνορά της με την Ιταλία και υπήρξαν αναφορές για σχηματισμό μεγάλων καθυστερήσεων σε σημεία διέλευσης.  

Στον πυρήνα του τρέχοντος συστήματος βρίσκεται η αντίληψη ότι τα κράτη-μέλη κατά μήκος των εξωτερικών συνόρων της ΕΕ είναι σχεδόν πάντα υπεύθυνα για τη διεκπεραίωση των αιτήσεων ασύλου των μεταναστών που φτάνουν – και αυτό τους επιβαρύνει πολύ. Οι προσπάθειες για να μεταρρυθμιστεί αυτό το σύστημα έχουν ξεκινήσει από τότε που περίπου 1,4 εκατομμύρια άνθρωποι εισήλθαν στην ΕΕ κατά την κρίση του 2015 – 2016. Εκείνη την εποχή, τα θεσμικά όργανα της ΕΕ προσπάθησαν να επιμερίσουν σε μεγαλύτερο βαθμό τα βάρη, προτείνοντας έναν νόμο που προέβλεπε πως όλα τα κράτη-μέλη θα έπρεπε να δεχτούν ορισμένους μετανάστες που φτάνουν στις χώρες της ΕΕ που καλύπτουν τα εξωτερικά σύνορα. Αλλά αυτή η προσπάθεια απέτυχε επειδή ορισμένες χώρες, όπως η Ουγγαρία και η Πολωνία, αρνήθηκαν να δεχτούν μετανάστες, ενώ άλλες δέχθηκαν μόνο συμβολικώς.

Τα τελευταία χρόνια η Κομισιόν, και τα διάφορα κράτη-μέλη που ασκούν την εκ περιτροπής Προεδρία της ΕΕ, έχουν προτείνει μια σειρά από ιδέες στην προσπάθεια να σπάσει το αδιέξοδο. Οι πιο πρόσφατες προτάσεις της Επιτροπής ήταν το “νέο σύμφωνο μετανάστευσης” του 2020, που αποτελούνταν από τρεις βασικές ιδέες. Πρώτον, το σύμφωνο θα εναρμόνιζε τις διαδικασίες και τα πρότυπα ασύλου και θα επιτάχυνε τη διεκπεραίωση των αιτήσεων στα σύνορα της ΕΕ, με διαφορετικά συστήματα για τους μετανάστες που είναι πιθανό να λάβουν άσυλο και άλλα για εκείνους που δεν είχαν πιθανότητες να τους χορηγηθεί. Δεύτερον, θα εισαγόταν ένας μηχανισμός αλληλεγγύης που θα επιτρέπει στα κράτη-μέλη να δέχονται μετανάστες από χώρες πρώτης εισόδου ή να παρέχουν πρακτική βοήθεια, όπως χρηματοδότηση ή βοήθεια για την επιστροφή εκείνων των οποίων οι αιτήσεις ασύλου απορρίφθηκαν. Τρίτον, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ήθελε να αυξήσει τη συνεργασία με τις χώρες προέλευσης των μεταναστών, για να διασφαλίσει ότι οι μετανάστες, των οποίων οι αιτήσεις ασύλου απορρίφθηκαν, θα μπορούσαν να επιστρέφονται ομαλώς. Για να γίνει αυτό, η Επιτροπή πρότεινε καρότα, όπως το άνοιγμα περισσότερων νόμιμων οδών για τους μετανάστες, αλλά και μαστίγια όπως η παύση συμφωνιών διευκόλυνσης χορήγησης βίζα με χώρες που θα αρνούνταν να συνεργαστούν.

Η συμφωνία για τη μετανάστευση ήταν φιλόδοξη: αρχικά, η Κομισιόν είπε ότι τίποτα δεν θα συμφωνηθεί μέχρι να συμφωνηθούν όλα. Αυτό σκοπούσε στο να αποφευχθεί η αποσπασματική προσέγγιση που δυσχέρανε τις προσπάθειες της ΕΕ να διορθώσει τα μεταναστευτικά της δεινά· και να πιέσει τα διστακτικά κράτη-μέλη να συμφωνήσουν σε μια κοινή λύση, επιτρέποντάς τους να απορρίψουν ποσοστώσεις και να βοηθήσουν με τις επιστροφές. Τελικά, αυτό το σχέδιο αποδείχθηκε πολύ αισιόδοξο, καθώς οι κυβερνήσεις της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης αρνήθηκαν να συμμετάσχουν, πράγμα που προκάλεσε την ολοένα και αυξανόμενη οργή των χωρών πρώτης γραμμής. Τελικά, η Επιτροπή και οι ηγέτες της ΕΕ αποφάσισαν να προχωρήσουν σε εκείνα τα μέρη της συμφωνίας που ήταν αποδεκτά από όλους. Τον Ιανουάριο του τρέχοντος έτους, η ΕΕ ίδρυσε έναν πλήρως ανεπτυγμένο Οργανισμό για το Άσυλο, για την εναρμόνιση των προτύπων ασύλου σε όλη την ΕΕ και με περισσότερο προσωπικό ώστε να βοηθήσει τα κράτη μέλη. Σημειώθηκε επίσης κάποια πρόοδος στις διαπραγματεύσεις για τις διαδικασίες ελέγχου για τους μετανάστες που φτάνουν στα σύνορα της ΕΕ και για τη δημιουργία βάσης δεδομένων για την καλύτερη παρακολούθηση των αιτούντων άσυλο, ώστε να μην υποβάλλουν πολλαπλές αιτήσεις σε διαφορετικά κράτη-μέλη.

Η συζήτηση για την αλληλεγγύη θα παραμείνει ακανθώδης 

Ωστόσο, το μεταναστευτικό δεν αποτελεί προτεραιότητα της ΕΕ, καθώς η προσοχή της Ένωσης είναι στραμμένη σε πολλαπλά μέτωπα όπως στον πόλεμο στην Ουκρανία, στην ενεργειακή κρίση, στην πράσινη ατζέντα, στις εμπορικές εντάσεις με τις ΗΠΑ και στη διαμάχη του κράτους δικαίου με την Ουγγαρία και την Πολωνία. Αυτό σημαίνει ότι, ενώ δύναται να υπάρξει περαιτέρω πρόοδος σε μεμονωμένα πεδία, είναι απίθανο να μπορέσει η ΕΕ να ολοκληρώσει τις διαπραγματεύσεις για το σύνολο της νομοθεσίας για τη μετανάστευση έως το τέλος της τρέχουσας νομοθετικής περιόδου το 2024. Η συζήτηση για την αλληλεγγύη θα παραμείνει ιδιαίτερα ακανθώδης. Η Ιταλία και άλλα κράτη-μέλη κατά μήκος των εξωτερικών συνόρων της ΕΕ θέλουν τη βοήθεια άλλων κρατών μελών για την αντιμετώπιση των μεταναστών, ιδίως με τη μετεγκατάσταση σημαντικού μεριδίου αφίξεων. Ορισμένα κράτη της ΕΕ, όπως η Γερμανία και η Γαλλία, είναι διατεθειμένα να επιδείξουν αλληλεγγύη, μεταξύ άλλων με τη μετεγκατάσταση ορισμένων μεταναστών, αλλά δεν θέλουν να απομακρυνθούν από την αρχή ότι οι παραμεθόριες χώρες είναι υπεύθυνες για την επεξεργασία των αιτήσεων ασύλου στις περισσότερες περιπτώσεις. Ωστόσο, το πραγματικό εμπόδιο για την πρόοδο είναι ότι ορισμένα κράτη-μέλη, ιδιαιτέρως η Πολωνία και η Ουγγαρία, αντιτίθενται στην υποδοχή μεταναστών από μη ευρωπαϊκές χώρες.

Οι εσωτερικές διαφωνίες δείχνουν ότι το επίκεντρο της μεταναστευτικής πολιτικής της ΕΕ θα εξακολουθήσει να είναι η πολιτική στην οποία συμφωνούν όλα τα κράτη μέλη – μείωση του αριθμού των μεταναστών που φτάνουν στην Ευρώπη. Η ΕΕ έχει λάβει πολλά μέτρα για να το κάνει αυτό.

Πρώτον, τα κράτη μέλη έχουν αυξήσει τους ελέγχους στα χερσαία και θαλάσσια σύνορά τους, με την Πολωνία να σφραγίζει ουσιαστικά τα σύνορά της και να αυξάνονται οι ενδείξεις για απωθήσεις μεταναστών από την Ελλάδα. Τρεις επιχειρήσεις της Frontex, της υπηρεσίας συνόρων της ΕΕ, και μία στρατιωτική αποστολή της ΕΕ, η επιχείρηση “Ειρήνη”, βρίσκονται σε εξέλιξη στη Μεσόγειο για την αντιμετώπιση της λαθρεμπορίας ανθρώπων. Η Frontex είναι επίσης παρούσα στα σύνορα της ΕΕ με τα Δυτικά Βαλκάνια και η Κομισιόν θέλει να αναπτύξει τον οργανισμό στα σύνορα των εκτός ΕΕ χωρών των Δυτικών Βαλκανίων. Το 2021, η Επιτροπή πρότεινε νομοθεσία που θα επέτρεπε στα κράτη μέλη να παρεκκλίνουν από τις συνήθεις υποχρεώσεις τους όσο αφορά το άσυλο όταν τρίτες χώρες χρησιμοποιούν τη μετανάστευση ως όπλο κατά της ΕΕ, όπως έκανε η Λευκορωσία, διευκολύνοντας τα κράτη μέλη να αρνούνται την είσοδο των μεταναστών.

Δεύτερον, η ΕΕ προσπαθεί να συνεργαστεί με εταίρους με στόχο να μειώσει τον αριθμό των μεταναστών που φτάνουν στην Ευρώπη. Η ΕΕ εκπαιδεύει και χρηματοδοτεί τη λιβυκή ακτοφυλακή, παρά τα στοιχεία ότι εμπλέκεται σε καταχρήσεις εναντίον μεταναστών και χρηματοδοτεί την αιγυπτιακή. Η Ένωση διευθύνει μια μη στρατιωτική επιχείρηση στον Νίγηρα, EUCAP Sahel Niger, η οποία βοηθά τη χώρα να αντιμετωπίσει το λαθρεμπόριο και να ελέγξει την παράτυπη μετανάστευση. Η ΕΕ έχει επίσης παράσχει κεφάλαια για την ενίσχυση των συνοριακών ελέγχων και των υποδομών σε χώρες όπως το Μαρόκο και χρηματοδότησε προγράμματα για την υποστήριξη των εκατομμυρίων προσφύγων στην Τουρκία. Η Ισπανία και η Ιταλία συνεργάζονται επίσης διμερώς με το Μαρόκο, την Τυνησία, τη Λιβύη και τη Σενεγάλη για να ενισχύσουν τους ελέγχους.

Τρίτον, η ΕΕ συλλογικώς και τα κράτη-μέλη μεμονωμένα προσπάθησαν να εμβαθύνουν τη συνεργασία με τρίτες χώρες για να αυξήσουν τον αριθμό των επιστροφών μεταναστών των οποίων οι αιτήσεις ασύλου έχουν απορριφθεί. Η ΕΕ επιδίωξε να χρησιμοποιήσει κίνητρα όπως προσφορές χρηματοδότησης και εταιρικές σχέσεις για να ενθαρρύνει τη μεταφορά δεξιοτήτων και να προωθήσει την κυκλική μετανάστευση. Αλλά η ΕΕ θέλει επίσης να χρησιμοποιήσει σε μεγαλύτερο βαθμό την πίεση ώστε να περιορίσει, για παράδειγμα, την έκδοση θεωρήσεων σε χώρες που δεν συνεργάζονται, όπως έκανε με τη Σενεγάλη και τη Γκάμπια.

Αυτές οι προσπάθειες είχαν μικτή επιτυχία. Οι επιστροφές παραμένουν ιδιαίτερα δύσκολες: το 2021, 342.000 άνθρωποι διατάχθηκαν να εγκαταλείψουν την ΕΕ, αλλά μόνο 83.000 επέστρεψαν. Σε γενικές γραμμές, η ΕΕ δυσκολεύτηκε να συνεργαστεί με χώρες στα Δυτικά Βαλκάνια και στα ανατολικά της, ενώ η συνεργασία με τους Αφρικανούς γείτονές της ήταν πιο δύσκολη. Οι κυβερνήσεις εκτός ΕΕ δεν είναι πάντα πρόθυμες να συνεργαστούν με τις Βρυξέλλες για να πάρουν πίσω τους πολίτες τους ή εκείνους που διαπιστώθηκε ότι διέσχισαν τις χώρες τους καθ’ οδόν προς την ΕΕ, εν μέρει λόγω του εγχώριου πολιτικού πλήγματος που θα δεχτούν αν φανεί πως δρουν σύμφωνα με τις επιταγές της Ευρώπης. Ακόμη και όταν είναι πρόθυμες να συνεργαστούν, δεν έχουν όλες οι χώρες την απαραίτητη ικανότητα να συμμορφωθούν με τους κανόνες της ΕΕ για τις επιστροφές. Συχνά, είναι δελεαστικό για τους εταίρους της ΕΕ να καθυστερήσουν τη συνεργασία και να απαιτήσουν περισσότερα χρήματα για τη συνεργασία με την Ένωση.

Όσο συνεχίζεται το αδιέξοδο σχετικά με την αλληλεγγύη, οι προσπάθειες της ΕΕ θα συνεχίσουν να επικεντρώνονται στην αντιμετώπιση της εξωτερικής διάστασης της μετανάστευσης

Όσο συνεχίζεται το αδιέξοδο για την αλληλεγγύη, οι προσπάθειες της ΕΕ θα συνεχίσουν να επικεντρώνονται στην αντιμετώπιση της εξωτερικής διάστασης της μετανάστευσης, καθώς όλα τα κράτη-μέλη μπορούν να συμφωνήσουν για τη μείωση του αριθμού των παράτυπων εισόδων. Ωστόσο, η ΕΕ δεν θα μπορέσει να μειώσει τον αριθμό των αφίξεων στο μηδέν και οι διαφωνίες σχετικά με τον επιμερισμό των βαρών θα συνεχίσουν να διχάζουν τα κράτη-μέλη. Αυτό σημαίνει ότι η διαμάχη μεταξύ Γαλλίας και Ιταλίας θα μπορούσε κάλλιστα να είναι το πρώτο από πολλά τέτοια επεισόδια. Με την οικονομική της ατζέντα να περιορίζεται από τις πολιτικές της ΕΕ και τις αγορές ομολόγων, ο πειρασμός για τη Μελόνι να παίξει σκληρά στο θέμα της μετανάστευσης θα επιμείνει. Ακόμα κι αν ήθελε να χαλαρώσει τις σχέσεις με τον Μακρόν, ο εταίρος της στο συνασπισμό και ηγέτης της Λέγκας Ματέο Σαλβίνι μπορεί κάλλιστα να υπολογίσει ότι η συνεχιζόμενη αντιπαράθεση εξυπηρετεί πλήρως τα συμφέροντά του. Ο ίδιος ο Μακρόν πιθανότατα δεν θα αποφύγει την αντιπαράθεση, καθώς το να είσαι σκληρός απέναντι στις μεταναστευτικές απαιτήσεις της Ιταλίας έχει απήχηση τόσο στην Αριστερά όσο και στη Δεξιά στη Γαλλία.

Όποια και αν είναι η γνώμη των άλλων κρατών-μελών για τις τρέχουσες πολιτικές της Ιταλίας απέναντι στη μετανάστευση, η έλλειψη ορατής αλληλεγγύης αποτελούσε ζήτημα για όλες τις πρόσφατες ιταλικές κυβερνήσεις. Και τη θέση της Μελόνι συμμερίζονται και άλλες χώρες της Νότιας Ευρώπης, με τη Μάλτα, την Ελλάδα και την Κύπρο να εγείρουν τα ίδια ζητήματα σχετικά με τον επιμερισμό του βάρους σε κοινή δήλωση με την Ιταλία νωρίτερα τον προηγούμενο μήνα. Εάν η ΕΕ θέλει να σπάσει το αδιέξοδο στο οποίο έχει βρεθεί στο μεταναστευτικό και θέμα του ασύλου και να θέσει τη Σένγκεν σε πιο στέρεες βάσεις, πρέπει να οικοδομήσει εμπιστοσύνη και να δείξει ότι η αλληλεγγύη μπορεί να έχει νόημα. Η διασφάλιση ότι ο ad-hoc μηχανισμός αλληλεγγύης που δημιουργήθηκε τον Ιούνιο μπορεί να λειτουργήσει είναι το ουσιαστικό σημείο εκκίνησης.

Τελικά, η Μελόνι μπορεί μέσω των υπολογισμών που θα κάνει, να καταλήξει στο συμπέρασμα ότι η ζημιά που προκαλείται στα ευρύτερα συμφέροντα της Ιταλίας από τις συγκρουσιακές πολιτικές για τη μετανάστευση υπερβαίνει τα οφέλη αυτών. Άλλα κράτη μέλη θα πρέπει να είναι έτοιμα να προσφέρουν περισσότερη αλληλεγγύη για να την πείσουν προς αυτό το συμπέρασμα.

Δείτε το πρωτότυπο άρθρο εδώ

capital.gr